厦门：轻微违法不罚 让行政执法更有温度

厦门日报讯（记者 黄琬钧 通讯员 陈俊聪 陈坤墙 林金铿）诞生21年，厦门“规范行政执法机关依法行政的规章”——《厦门市行政执法责任制规定》（以下简称《规定》）在经历又一次全面修改、完善后，将于10月1日起正式施行。

“新版《规定》共40条，较早先版本增加条款超过三分之一。此次修订通过进一步规范公正文明执法，助力厦门打造国际一流法治化营商环境，巩固提升厦门获评首批‘全国法治政府建设示范市’成果，为全方位推动高质量发展超越提供有力执法保障。”负责草拟《规定》的市司法局相关负责人介绍，新规中规定建立厦门市行政执法信息系统，新增普法责任制、行政执法三项制度，明确行政执法监督机关监督职责等。

特别值得一提的是，《规定》明确厦门将推行轻微违法行为不予处罚制度，探索包容审慎监管执法。各行政执法机关将制定不予处罚事项清单，向社会公布，努力营造宽容柔性的执法生态。这一创新举措，在全国范围内走在前列。

诞生21年历经修订

2000年:《厦门市行政执法责任制规定》出台。

2007年和2015年:经历两次修改。

2020年年初:新一轮修订起草开始，并公开征求意见。新版《规定》将于10月1日起正式施行。新版《规定》共40条，较早先版本增加条款超过三分之一。新规中规定建立厦门市行政执法信息系统，新增普法责任制、行政执法三项制度，明确行政执法监督机关监督职责等。

主要做了哪些修改？

《规定》全文和解读等可在厦门市政府网、厦门司法行政网搜索查看。主要修改情况包括以下几个方面:

彰显创新和厦门特色

●优化法治化营商环境。增加推行轻微违法行为不予处罚制度，探索包容审慎监管执法，努力营造宽容柔性的执法生态（第二十一条）。增加证明事项告知承诺制，切实做到“减证便民”（第二十二条）。

●适应智慧执法与信息化建设要求，规定建立厦门市行政执法信息系统，同时调整报备形式，将有关制定实施方案、行政裁量权基准、委托执法、执法检查等报备工作，调整为录入厦门市行政执法信息系统。此外，还列明需要在系统录入的其他信息及应当向社会公开的信息（第五条）。

●增加普法责任制（第十四条）和行政执法三项制度（第十六条、第十七条、第十九条、第二十条）。

●强化法制审核制度建设，规定法制审核人员按规定原则上不少于本单位执法人员总数5%，首次从事法制审核的人员应取得法律职业资格（第十八条）。

●明确行政执法监督机关监督职责，使执法责任制落到实处（第二十六条）。

●总结实践经验，并结合法治厦门建设实际，完善行政执法责任制评议考核相关制度（第三十五条至第三十七条），明确规定评议考核的内容和方式及考核结果的运用。

●加强对行政执法监督人员的监督，规定行政执法监督人员违法违规的情形及处理方式（第三十八条）；同时，为了保障行政执法的开展，规定了执法人员容错机制（第三十九条）。

适应新时期经济社会实际

●完善规章的立法目的，增加“推进严格规范公正文明执法”和明确进一步“改善营商环境”，体现《法治中国建设规划（2020-2025年）》要求和优化营商环境、提升依法治市的需要（第一条）。

●为了适应省政府对行政执法人员的统一管理，杜绝辅助人员执法，进一步强调行政执法机关应当对其行政执法人员是否具备行政执法资格和条件进行审查（第十条）。

●调整法制审核的相关规定，明确“行政执法机关应当建立重大行政执法决定法制审核目录清单制度，作出重大执法决定前，应当依法进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”；同时，按照新《行政处罚法》及国家相关文件精神，充实完善法制审核的内容（第十九条、第二十条）。

●按照《福建省行政执法条例》的规定，调整修改行政执法监督机关与市、区政府负责综合协调行政执法的部门关于《行政执法监督意见书》和《行政执法监督建议书》的运用，确保上下贯通，执行有力（第三十条、第三十一条）。

【名词解释】

行政执法

指行政执法机关依照法律、法规、规章作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收征用、行政检查等影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为。

行政执法责任制

指行政执法机关依照法律、法规、规章，对行政职责分工、权责清单确定的行政执法权限和任务进行分解，明确所属行政执法机构、行政执法岗位的执法责任，以及市、区人民政府对所属行政执法机关，行政执法机关对所属行政执法机构和行政执法岗位履行执法责任情况进行监督、考核、问责的制度。

行政执法机关

指依法行使行政执法职权的各级人民政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

集思广益

新修《规定》推进严格规范公正文明执法

●修订有何必要性？

中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》，对依法行政提出了新的更高的要求，国家和省级层面行政法律规范体系不断完善，《规定》作为规范全市行政执法机关依法行政的一部重要规章，一些内容已经不适应当前我市形势发展需要，部分内容与上位法规定不一致，需要根据中央有关政策精神和法律法规规定进行补充完善。

“市政府立法计划将《厦门市行政执法责任制规定》的修改列为规章正式项目，由我局负责起草。如何在保障行政执法开展的情况下，进一步严格规范公正文明执法，请大家知无不言、言无不尽……”去年9月29日，市司法局召开征求意见会，邀请各区政府和市公安、资源规划、生态环境保护、市政、交通、建设、市场监督、文化旅游、农业农村、港口、城市管理行政执法等单位参加，为《规定》的修订“把脉支招”。

早在2000年，厦门便已出台《规定》，并在2007年和2015年两次修改，对加强依法行政，保证法律、法规和规章正确实施，维护公民、法人和其他组织的合法权益发挥了重要作用。此次修订有何必要性？

“行政执法对于市民来说并不陌生，例如，大家在生活中可以见到，执法人员对市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序等方面的不当和违规行为进行处置，就是行政执法。而行政执法责任制，可以理解为对行政执法权限、任务等进行分解、明确、监督。”市司法局相关负责人介绍说。

“当前，全国正深入学习践行习近平法治思想，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》，对依法行政提出了新的更高的要求。同时，国家和省级层面行政法律规范体系不断完善，新《行政处罚法》《福建省行政执法条例》等法律法规对行政执法做了新的制度安排。”市司法局相关负责人告诉记者，《规定》作为规范全市行政执法机关依法行政的一部重要规章，一些内容已经不适应当前我市形势发展需要，部分内容与上位法规定不一致，需要根据中央有关政策精神和法律法规规定进行补充完善。

例如，在大力推进“减证便民”的大背景下，是否增加证明事项告知承诺制，保障群众知情权、监督权？如何用制度推进智慧执法与信息化建设？如何明确监督职责，使执法责任制落到实处？是否规定执法人员容错机制……这都是在修订《规定》时反复斟酌的问题。

“《规定》不是我们司法局相关人员待在办公室里‘闷’出来的，而是向多方征求意见、反复斟酌修改数十稿后‘炼’出来的。”记者了解到，在接到《规定》修订起草任务后，市司法局便第一时间行动起来，委托厦门大学法学院成立课题组，开展立法调研、修改工作，形成了《规定（修改稿）》。

以此为基础，市司法局启动了相关立法程序:先是书面征求了市监察委、市委政法委、市委宣传部、市人大和市政协相关专委会、各区政府、自贸区管委会、鼓浪屿管委会、火炬高新区管委会、市直各部门以及部分基层立法联系点共56家单位的意见，召开征求意见会，通过厦门市人民政府网站和厦门司法行政网公开向社会征求意见。

随后，市司法局又多次向有关部门征求意见，对反馈意见进行研究和吸收采纳，结合新颁布的《行政处罚法》，听良言、找差距、补不足，最终把大家的政治智慧、法治智慧吸收到《规定》中。

彰显创新

“轻违不罚”凸显“管理就是服务”

●为什么推行“轻违不罚”？

处罚是管理工作的一种手段，而不是目的，“轻微违法行为不罚”本身也是一种警示和教育，体现了执法的人性化。一些轻微违法行为可能是对法律还缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的许可范围内，做出“不予处罚”的弹性处理，既指出此类行为的违法，又人性处理，应该说是刚性和柔性的兼顾与折衷。 而从“管理就是服务”的角度，管理工作的落脚点就是为公众提供更优质的服务。

新修订的《规定》中有多项创新，其中特别引人注目的是第21条:“全面推行包容审慎监管执法。行政执法机关应当严格规范公正文明执法，不得将严格执法等同于从严执法、从重执法……行政执法领域全面推行轻微违法行为不予处罚制度，其他行政执法领域应当逐步建立轻微违法行为不予处罚制度。”

由第21条引申出的，是与《规定》同步配套实施的《厦门市推行包容审慎监管执法若干规定》（下称《包容审慎规定》）。《包容审慎规定》足有20条，市司法局相关负责人告诉记者:“在今年推出的《法治中国建设规划（2020-2025年）》《行政处罚法》中，都提到探索包容审慎监管等新型监管方式，但具体如何探索，在全国范围内几乎没有可参考的规定，这次制定《包容审慎规定》算是摸着石头过河，走出了一条推行包容审慎监管执法的‘厦门路径’。”

《包容审慎规定》对除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等领域外，行政执法机关行使行政处罚及与行政处罚密切相关的执法工作，如行政强制措施、行政指导、行政处罚裁量、失信惩戒等，在柔性执法、文明执法方面进行细化规定。其中涉及城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等综合执法领域以及公安机关交通管理、卫生健康、海洋、港口等行政执法领域。

记者了解到，近年来，我市各区各部门不断加强行政执法规范化建设，深入贯彻行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，执法能力和水平有较大提高，严格规范执法逐步成为习惯。然而，执法只强调“力度”，缺乏“温度”的现象仍普遍存在。

如何改变长期以来执法给人冰冷刻板、缺乏温度的印象，纠正执法“一刀切”“运动式”等问题，建设规范文明宽松有序的执法生态，彰显执法温度与文明，已然成为提升治理体系与治理能力亟待攻坚的难点。此次制定《包容审慎规定》，便是对新时代包容审慎监管呼声的回应。

市司法局二级巡视员郑智敏告诉记者，处罚是管理工作的一种手段，而不是目的，“轻微违法行为不罚”本身也是一种警示和教育，体现了执法的人性化。“一些轻微违法行为可能是对法律还缺乏了解，或可能是疏忽大意。在法律的许可范围内，做出‘不予处罚’的弹性处理，既指出此类行为的违法，又人性处理，应该说是刚性和柔性的兼顾与折衷。 而从‘管理就是服务’的角度，管理工作的落脚点就是为公众提供更优质的服务。因此，‘轻微违法行为不罚’无论从哪个角度，都是便民的务实之举。”郑智敏说。

那么，“轻微违法行为不罚”是否会造成行政执法人员不敢罚、罚不了？答案是否定的。“是否属于轻微违法行为，用清单的方式予以明确，无论是执法人员还是群众，都可以做到有规可依。”据介绍，根据《规定》，市行政执法机关应当对常见轻微违法行为作全面梳理，制定不予处罚事项清单。不予处罚事项清单应当向全社会公布，依法动态调整，并向市司法行政部门备案。

市司法局相关负责人告诉记者，市司法局作为我市行政执法指导、协调和监督部门，将督促有关行政执法部门在今年以内公布不予处罚事项清单、制定实施办法，并将此项工作的完成情况纳入年底绩效考核，倒逼部门积极作为。事实上，目前已有市市场监督管理局、市交通运输局等多家行政执法部门出台相关领域轻微违法行为不予处罚实施办法，并已付诸实施。

“执法监督永远在路上。”市司法局相关负责人表示:“通过加强执法监督、规范行政执法，市司法局将继续大力推进行政执法透明、规范、合法、公正，切实把权力关进制度的笼子里，切实维护人民群众合法权益，为全方位推动高质量发展超越提供有力法治保障。”