借鉴发达经济体经验 建立我国关税反规避制度

关税规避是指一国企业利用他国贸易救济措施的盲区，通过第三国转口贸易、轻微改变产品、在第三国组装或加工、在进口国组装或加工、重组销售渠道等手段来规避他国对其征收的高额的临时性或长期性关税的行为。自美国总统特朗普在首个总统任期内对我国发动贸易战以来，中美两国互相加征了多轮关税，其范围涉及中美两国及第三国的大量出口企业。贸易战提高了他国企业的出口成本，并增强了其进行关税规避的动机。随着2025年1月20日特朗普再次宣誓就职新一任美国总统，我国已采取多种贸易政策来应对日益增加的贸易摩擦风险，但关税规避行为削弱了贸易政策的有效性，侵害了我国的国家利益。由于我国主要进口来源国与贸易救济措施实施对象国高度重合，意味着这些国家最有动机也最有能力实施针对我国的关税规避行为，因此，我国实施关税反规避制度的预期效果较好。本文通过梳理分析发达经济体关税反规避制度的发展现状和实践经验，以期为我国建立科学规范的关税反规避制度提供有益参考。

一、建立我国科学规范的关税反规避制度的必要性

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要深化外贸体制改革，强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同，打造贸易强国制度支撑和政策支持体系……健全贸易风险防控机制，完善出口管制体系和贸易救济制度。关税反规避制度是我国反倾销制度的进一步延伸和发展，是健全贸易风险防控机制、完善贸易救济制度的重要组成部分，也是应对贸易摩擦、建设贸易强国的有力工具。但我国关税反规避建设尚处于摸索阶段，应深入研究建立科学规范的关税反规避制度。

（一）建立关税反规避制度是健全贸易风险防控机制和完善贸易救济制度的必然要求

我国贸易救济措施主要包含三种：征收反倾销税、征收反补贴税以及采取保障措施。为了规避我国采取的贸易救济措施，他国企业的关税规避手段主要包括四类：第三国转口贸易、在进口国组装或加工、轻微改变产品以及重组销售渠道。这些关税规避手段在一定程度上影响了贸易救济制度的有效发挥，扭曲了市场价格，损害了我国国家利益。贸易救济制度是我国贸易风险防控机制的重要组成部分。关税规避行为在损害其有效性的同时，也不利于我国应对贸易摩擦、建设贸易强国。

由于目前我国尚未建立系统的、跨部门的关税反规避申请、调查和公示机制，所以他国企业的关税规避行为无法得到精确识别并受到处罚，从而导致贸易政策难以达到制定者和执行者的理想效果，使我国贸易救济措施的效力在一定程度上打了折扣，也使我国财政收入受损。特别是由于缺乏透明的公开调查制度，我国社会公众也难以对他国可能涉及关税规避行为的企业实施有效监督。因此，我国建立科学规范的关税反规避制度的紧迫性更加凸显。

（二）建立关税反规避制度是维护贸易公平竞争和打造贸易强国的制度保障

作为全球最大的出口国，我国经常受到发达经济体反倾销、反补贴调查的影响。随着我国经济实力的增强和进口额的增长，我国也对其他经济体采取了相应的贸易救济措施。例如，自1997年至2024年我国对其他经济体已开展了309起反倾销调查。这些贸易救济措施与我国对外开放、自由贸易的立场并不冲突，是保护我国企业利益、应对他国贸易冲击的必要手段。因此，建立关税反规避制度是维护我国产业利益、促进公平竞争的重要手段。要维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，我国更应识别关税规避行为、追缴损失的关税收入。这也是将我国打造成为贸易强国的制度保障。

贸易救济措施作为一种反制措施可以在特定情况下维护贸易公平和我国企业的正当权益，但其有效性被关税规避行为显著削弱。关税反规避制度的核心价值在于，它能够以规范的方式对大量的关税规避行为进行有效的监督和约束。通过立法手段确保执法部门遵循严谨的反规避调查程序，可以使反规避流程更加透明可视。它既能提高我国贸易救济措施的有效性，也能维护全球贸易的公平性，从而促进贸易便利化。此外，临时性的进口关税政策也是我国回应美欧等发达经济体贸易制裁的重要手段。关税反规避制度是否完善与贸易政策的有效性密切相关。因此，构建一套科学规范的关税反规避制度在我国显得尤为迫切且必要。

二、美国和欧盟关税反规避制度的发展现状及实践经验

2008年至2023年，共有11个经济体对我国出口产品发起了115起关税反规避调查。其中：欧盟对我国发起了32起关税反规避调查，占比达27.8%；美国对我国发起了28起关税反规避调查，占比达24.3%。美国和欧盟两大经济体都已经建立了成熟、透明的关税反规避制度，其遵循严格的反规避调查流程并定期公布关税反规避案例，有效地开展了关税反规避的相关工作。

（一）美国和欧盟关税反规避制度的发展现状

1.美国关税反规避制度的发展现状。

（1）关税反规避案件的数量情况。截至2024年11月19日，美国海关及边境保护署（United States Customs and Border Protection，CBP）共发起299起关税反规避调查，其中，涉及关税规避转运国案件数量前5名的国家分别是马来西亚（74起）、泰国（33起）、越南（33起）、墨西哥（30起）和印度（23起）。通过进一步分析美国关税反规避调查被控产品的最初来源国，可以发现我国位居首位。这说明由于美国对我国出口产品实施反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施，使我国原产的出口货物面临着高额的非正常关税，削弱了我国产品的出口竞争力。为此，我国一些企业通过东南亚国家和墨西哥进行第三国转口贸易、加工，以改变出口产品原产地的方式来应对美国的贸易救济措施。

（2）所涉及的产品和行业。2008—2023年，CBP发起的关税反规避调查所涉及产品前3名分别为：贱金属及其制品、纺织品、化工产品。其中，贱金属及其制品主要涉及钢铁及其制品、铝及其制品以及钼丝，而钢铁及其制品是反规避调查的重灾区。通过美国国际贸易委员会（United States International Trade Commission，USITC）披露的2008—2023年美国商务部（United States Department of Commerce，DOC）和CBP发起的关税反规避调查数据，可以发现美国对我国发起反规避调查所针对的主要行业前3名依次是化工行业、传统制造业、纺织业。总体而言，美国通过建立完善且易于实施的关税反规避制度，提升了自身反倾销、反补贴贸易政策的有效性，打击了贸易竞争对手，从而保护了本国易受进口冲击的制造业。

（3）所涉及的关税规避行为。截至2024年11月19日，由CBP共发起的299起关税反规避调查中，所涉及的关税规避行为按照数量排序依次为：第三国转口贸易、对产品进行虚假描述或分类、拒不缴纳反倾销税和反补贴税、申报错误的反倾销税和反补贴税税率。这表明，通过未被加征关税或者享有优惠税率的第三国进行转口贸易仍是目前关税规避的主要手段，但该手段也较易被识别。

2.欧盟关税反规避制度的发展现状。

（1）关税反规避案件的数量情况。2019年12月12日至2025年2月11日，欧盟委员会共作出69起关税反规避调查终裁，其中，涉及关税规避案件数量前5名的国家分别是中国（36起）、印度尼西亚（4起）、美国（3起）、印度（2起）、俄罗斯（2起）。

（2）所涉及的产品和行业。2019—2024年欧盟委员会发起的关税反规避调查所涉及产品前3名分别为：贱金属及其制品、电动汽车、化工产品。分析欧盟对我国发起反规避调查所针对的主要行业，可以发现前3名依次是电动汽车制造业、化工行业、钢铁行业。

（3）所涉及的关税规避行为。2019年12月12日至2025年2月11日，由欧盟委员会作出的69起关税反规避调查终裁中，所涉及的关税规避行为按照数量排序依次为：第三国转口贸易、对产品进行虚假描述或分类、拒不缴纳反倾销税和反补贴税、申报错误的反倾销税和反补贴税税率。欧盟关税反规避所涉及的关税规避行为类型分布与美国类似，第三国转口贸易仍然是反规避调查的重点。

（二）美国和欧盟关税反规避制度的实践经验

1.美国和欧盟关税反规避制度的针对目标。美国现行的关税反规避制度由以下两类调查组成：一是DOC对反倾销或反补贴措施适用商品范围的调查；二是CBP对进口货物原产地的调查。具体而言，DOC的关税反规避调查主要针对的规避行为有以下三种：（1）在进口方（美国）境内组装或加工；（2）通过第三国进行转口贸易或者在第三国境内组装或加工；（3）轻微改变产品。而CBP反规避调查主要针对的规避行为是美国2016年2月24日通过的《执行与保护法》（Enforce and Protect Act，EAPA）规定的“通过报关时重要且错误的陈述或重要的疏忽来规避美国的反倾销、反补贴措施”，其主要包括：（1）第三国转口贸易或对原产地进行虚假陈述；（2）对产品进行虚假描述或分类。

欧盟现行的关税反规避制度与DOC调查类似，主要针对两类目标：（1）在进口方（欧盟成员国）境内组装或加工；（2）通过第三国进行转口贸易或者在第三国境内组装或加工。从案件数量来看，这也是被普遍采用的两种关税规避手段。

2.美国关税反规避制度的法律基础及调查流程。在美国现行法律制度下，关税反规避制度具体由DOC和CBP负责。关税反规避调查的主要法律基础是美国《执行与保护法》（EAPA）以及美国联邦法规19 CFR165.1—165.7条的程序性规定，因而被称为“EAPA调查”。其具体流程如图1（略）所示。EAPA调查以CBP为主导，DOC在其中担任提供咨询和技术支持角色。图1（略）中用七边形标注的是CBP负责的流程，用五边形标注的是DOC负责的流程。

一套标准的 EAPA 调查程序有以下流程。（1）CBP在收到调查申请后的15个工作日内启动关税反规避调查，但相关信息不对外公开，处于保密调查状态。在这个阶段CBP会对出口商进行突击查访以搜集证据、判断被控企业是否涉及关税规避行为。（2）CBP在启动关税反规避调查后的90个工作日内作出初裁，初裁后5天内对外公布开始实施临时措施，随后进入公开的调查阶段。（3）CBP在启动关税反规避调查后的300个工作日内作出终裁（若反规避调查遇到异常复杂的情况可延期60天），必须确保调查方获得了被控人关税规避行为的实质性证据方可作出终裁。

为了更清晰地说明反规避调查程序，现通过具体案例进行分析。2022年9月23日，美国纸张收据行业协会发起了EAPA指控，称有部分美国进口商通过第三国（墨西哥）转口贸易的形式，从德国进口热敏纸至美国，以此来规避美国对德国热敏纸征收的反倾销税。根据EAPA调查流程，CBP于2022年10月17日启动了关税反规避调查，并要求被控美国纸制品进口商提供国外制造商向其发货的信息以及国外制造商的产能证明文件。2023年1月24日，CBP发布了《调查启动及临时措施通知》。这意味着对外公布初裁结果并开始实施临时措施，随后调查进入公开阶段。2023年8月21日，CBP作出终裁，查明美国迈阿密的Allied Paper Company等四家纸制品进口商协助墨西哥的Papeles y Conversiones de Mexico公司进行关税规避。这些进口商将原产地为德国的热敏纸作为01类型进口到美国，通过将热敏纸原产地报成为墨西哥或错误地将产品分类为非受限制商品，从而规避了美国对从德国进口热敏纸征收的反倾销税。总而言之，通过EAPA调查，CBP发现了将原产地为德国的热敏纸通过墨西哥转运至美国的关税规避行为，并重新核定了相关产品的关税，最终向进口商追缴了相应税款。

除了上述由CBP主导的EAPA调查，还可由利益相关方向DOC提交反规避调查申请。这两种关税反规避调查在发起程序和调查流程上具有以下差异性。（1）反规避调查发起程序不同。DOC反规避调查可依任何利害关系方申请或者由DOC依职权发起，其申请书的要求较高，需要事实依据和理由分析。而CBP反规避调查可依利害关系方的申请或应其他联邦机构的要求发起，申请书的要求较低，只要力所能及地提供合理信息即可。（2）反规避调查流程不同。对于DOC反规避调查，如果案件情况简单，需在收到申请后45天之内作出快速裁决，如果案件情况复杂则要正式立案调查。DOC反规避调查原则上在立案后300天内作出裁决，而CBP反规避调查的流程则更为烦琐，耗时也更长。

3.欧盟关税反规避制度的法律基础及调查流程。欧盟关税反规避调查流程的主要法律基础是《关于抵制来自非共同体成员国的进口产品倾销的第384/96号条例》第13条。根据规定，欧盟企业可以自主提出反规避调查申请。申请应包含充分的信息，以证明反倾销措施没有带来欧盟内转售价或随后销售价的充分变动。之后，欧盟委员会在征求咨询委员会意见后开始关税反规避调查。

欧盟委员会的调查流程是：委员会收到反规避调查申请后，会计算反倾销措施实施1年后在欧盟境内产品的平均销售价是否充分变动，并据此来判断是否存在关税反规避行为。反规避调查是针对所有来自被控国家的相关产品进行的，欧盟委员会定期向社会公布相关反规避调查的案例。

欧盟委员会的关税反规避调查时间较短，一般在利益相关方的调查申请提交6个月内就可完成。欧盟调查机关判断是否存在关税规避行为的标准主要是：欧盟采取的反倾销措施是否导致被控方在欧盟内部的销售价格出现显著上升。如果欧盟委员会调查发现，欧盟采取促使被控方产品价格上升的反倾销措施后，其转售第三方的平均价格或在欧盟内部的平均销售价格上升不显著，并且在规定期限内欧盟委员会得到了关税规避行为的相关实质性证据（如第三国转口贸易、在欧盟成员国内组装或加工、轻微改变产品等），就应对被控方的出口价格和正常价值进行重新评估。在考虑商品正常价值变化因素的基础上，欧盟委员会将会判断被控方是否存在关税规避情况以及是否应征收反规避税。

总体而言，尽管美国和欧盟在关税反规避调查的具体实施和管理策略上有所不同，但它们普遍都强调了提高反规避调查的透明度、遵循严格的反规避调查流程以及定期公布关税反规避案例的重要性，并聚焦于通过第三国转口贸易的识别和处罚，以确保关税反规避制度能够更加精准地服务于国家的经济贸易和社会发展目标。

三、建立我国科学规范的关税反规避制度的思考

21世纪初，我国财政部和商务部就开始积极研究探索建立关税反规避制度。近年来，贸易大数据与人工智能技术的飞速发展为识别关税规避行为提供了更多可能性，使我国海关管理的智能化和集成化水平实现了质的飞跃，为我国建立成熟且易于实施的关税反规避制度提供了坚实的技术支撑。针对建立科学规范的关税反规避制度，本文有以下几点思考。

（一）加快关税反规避制度的立法进程

只有尽快完善我国的关税反规避制度，提高外国出口商关税规避的成本，才能有效抑制外国出口商的关税规避行为，进而提高我国贸易政策的有效性。我国目前尚缺乏关于关税反规避问题的具体规定，在反倾销条例中仅有针对关税反规避问题的零星条款，在实践中难以有针对性地解决问题。

立足现实国情和经济社会的发展现状，我国相关部门可以从建立关税规避识别规则入手，先易后难、逐步深化，从规则一步步上升为法律条文。可以先从海关实务调查中得到有据可依的数据案例，每年向全国人民代表大会提交相关报告。待条件成熟时，再按照税收法定原则将相关规定及要求上升为法律条文，通过立法明确我国关税反规避制度的相关要求，使我国关税反规避管理工作进一步制度化、规范化和常态化，积极夯实我国执法机关进行关税反规避调查的法理基础。

（二）规范关税反规避流程的制定并明确职责分工

通过借鉴美国和欧盟在关税反规避流程制定方面的经验，我国可制定更为具体的关税反规避条例，更为清楚地界定关税规避行为，明确该行为的识别方法和调查流程。

一方面，明确我国商务部、海关总署等反规避调查主体的职责分工。参考美国等发达经济体的流程和分工，我国商务部应主要负责对在我国组装或加工、重组销售渠道两种关税规避行为进行识别和调查；而我国海关总署主要负责核实进口货物的原产地及具体分类，对通过第三国转口贸易、轻微改变产品两种关税规避行为进行识别和调查。另一方面，注重反规避调查的时效性。参考EAPA调查流程，我国关税反规避调查的整体流程应控制在1年以内，以切实提高贸易政策的有效性。

（三）实行关税反规避调查公开制度

应建立定期的关税反规避调查公开制度，公布具体的关税反规避案例，接受全国人民代表大会、社会公众以及世界贸易组织的监督。这样做有利于提高关税反规避制度的透明度，切实保障相关主体及人民群众的知情权和参与权，并进一步提升政府治理效能。

还应根据关税反规避案例公布后得到的反馈情况，对我国的关税反规避调查流程进行评估和动态优化。对于效果显著、符合我国经济社会发展需求的流程，应予以延续；对于效果不明显、需要改进的流程，应及时完善和优化；对于效果不佳、不适应经济社会发展需求或妨碍高水平对外开放的流程，应果断终止并予以清理。

（四）聚焦通过第三国转口贸易进行规避的行为

关税规避的主要手段之一是第三国转口贸易，即出口商通过第三国将商品流转至进口国，但第三国对商品的加工生产是轻微的。因此，检验进口产品来源国是否是产品生产来源国时，可以对货物在进口国的生产工序进行检查，检查在进口国是否经过了使该产品的原料或零部件发生实质性改变的生产工序。若第三国发生的工序不足以导致形成该货物的原料或零部件发生实质性的转变，则可以为证实关税规避行为提供一定的证据。附加值是判断是否是原产地的重要依据。对于受到贸易政策影响的相关进口企业，需要其提供相关的附加值证明。应明确进口产品原产地的适用规则，并对越南等有可能成为转运地的国家的贸易流量进行重点监控。

（五）构建海关贸易大数据团队

全球跨国的贸易流量数据具有较高的更新频率，为识别关税规避行为提供了可能性。相关学术研究也对关税反规避手段进行了积极探索。例如，使用本福特定律识别关税规避行为在技术上已被证明是可行的，但该科研成果还未在实践中应用。执法部门应积极开展与高校科研人员的合作，运用贸易领域的最新技术成果。可通过招聘贸易、计算机、统计方面的人才，构建海关贸易大数据团队，提高对关税规避行为的识别效率。例如，基于愈加成熟的全球价值链核算技术，可以扩大产品调查范围，并对受到贸易政策影响的上下游相关产品进行监测，由仅调查制成产品扩大至调查目标产品的原料和零部件或者来自其他国家的同类商品。若使用的关键原料和零部件来自被加征反倾销、反补贴税的国家，而组装行为发生在我国或第三国，并且这种行为在贸易救济措施实施之后显著增多，则可为证实被控他国企业的关税规避行为提供事实依据。（作者：石慧敏 中国人民大学经济学院； 林竞立 中国人民大学经济学院；章凯莉 中国银行研究院。本文为节选，原文刊发于《税务研究》2025年第4期。）