促进我省建立生活垃圾跨界转移补偿机制

■专家建言 促进我省建立生活垃圾跨界转移补偿机制 □黄森慰

    随着城市规模不断扩大和人口数量急剧膨胀，人们的物质消费量剧增，垃圾产生量也激增。国内外的许多经验证明，跨界补偿能否及时到位，往往是解决“邻避效应”的关键所在。生活垃圾处理问题给环境管理带来巨大压力，寻求有效的解决办法已迫在眉睫。目前，我省生活垃圾处理收费制度尚未全面建立，垃圾处理补贴和政府公共财政补贴无法落实到位，垃圾处理产业链条上各方利益如何补偿、社会成本如何分摊，缺乏明确界定，垃圾处理企业从业积极性受到影响。这些问题的解决需要认真梳理生活垃圾处理各个主体的关系，建立较为完善的生活垃圾跨界转移补偿机制。

近年来，生活垃圾快速增长，特别是城市地区，处理能力缺口较大，在末端处理设施短期难以建成的情况下，只有给生活垃圾一个合法的“出口”，才能从根本上解决生活垃圾处理的区域间矛盾。生活垃圾处理问题给环境管理带来巨大压力，寻求有效的解决办法已迫在眉睫。2017年5月8日国家住建部、环保部联合下发有关规范城市生活垃圾跨界清运处理的“通知”（以下简称“通知”），要求加强城市生活垃圾清运处理管理，规范垃圾跨界转移处置行为。建立生活垃圾跨界转移补偿机制是提高社会福利水平的重要手段。跨界生活垃圾处理涉及多主体，协调难度大，交易成本高，降低交易成本要求建立一套较为完善的补偿机制。通过补偿机制的建立替代税收手段，可以充分发挥市场机制的作用，提高处理效率。从实践的范围来看，目前实施生活垃圾跨界补偿的以市（或直辖市）为基本单位，跨市、跨省的实践还较少。

在我省，跨界转移补偿机制存在以下几个方面的问题。

一是流域生态补偿机制探索较早，但还待总结推广。我省是率先开展流域生态补偿制度创新的省份。2003年福建启动了九龙江流域上下游生态补偿试点。在总结提升多年流域生态补偿实践经验的基础上，2015年又以“规范运作，公开透明”为原则，就补偿资金筹措、分配等制定了相应的重点流域生态补偿办法，大幅度提高闽江、九龙江、敖江流域生态补偿资金的筹集力度。在充分考虑水质保护、森林生态保护和用水总量控制等因素基础上合理分配资金，加大对流域上游地区、欠发达地区的补偿力度。将生态补偿资金分配与流域整治工作考核结果挂钩，加大对市县的督促与激励作用。2016年，福建又实现横向流域跨省破题，与广东省签署水环境生态补偿协议，促进了生态利益共享、治理共担，为生态环境的恢复与治理提供有力保障。2017年，修订了重点流域生态保护补偿办法，拟建立覆盖全省、统一规范的全流域生态保护补偿机制，采取省里支持一块、市县集中一块的办法加大流域生态保护补偿金筹措力度，促进流域上游地区可持续发展和全流域水环境质量改善。此外，我省还建立了森林生态效益补偿基金制度和矿山生态环境恢复治理补偿机制，在生态保护补偿制度建设方面也开展了一系列工作，取得了积极进展。但是针对生态保护补偿还存在一定困难和问题，表现在生态保护补偿市场化的制度基础比较薄弱，相关的法律法规配套薄弱；目前生态补偿的规模还比较小；生态服务存量价值和流量价值核算还没有标准化；生态保护补偿立法滞后，补偿的权利与义务关系还不清晰；补偿资金渠道还有待进一步扩展；补偿对象的甄别还有待进一步规范化等。

二是森林生态效益补偿基金制度较为完善，但森林生态效益补偿标准过低。森林生态效益补偿基金是指各级政府依法设立用于公益林的营造、抚育、保护和管理的资金。森林生态效益补偿机制对促进森林生态效益市场化，为生态建设筹资，改善生态质量，增强生态保护意识具有重要作用。福建分别于2007年、2010年和2017年先后出台了三个有关文件，规范森林生态效益补偿基金的管理。中央财政补偿基金、省级财政补偿基金和省政府实施的江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要组成部分，重点用于省级以上公益林的保护和管理。各市、县(区)政府应按照政府投入为主、受益者合理承担的原则，相应建立森林生态效益补偿基金制度。现行的补偿机制主要是通过财政转移支付来实现，由于森林类型多样性、生态效益广泛性、管理体制的差异和财政资金的不足，使当前的森林生态效益补偿标准过低，难以满足对森林的抚育、管理和维护的需求，不能充分体现森林生态效益的价值，不足以补偿主体的损失。

三是生活垃圾跨界转移补偿机制尚未建立。福建生活垃圾处理能力不足，新建和扩建垃圾处理设施迫在眉睫。由于垃圾处理设施“邻避效应”日趋严重，垃圾处理面临规划难、选址难、落地难、建设难、运营难的“五难”困境。这与生活垃圾跨界转移补偿机制尚未建立有一定的关系。福建在流域生态补偿、森林生态效益补偿基金制度和矿山生态环境恢复治理补偿机制等方面做出了积极的实践与探索，但是目前尚没有涵盖生活垃圾处理领域。住建部最近印发相关的通知，提出建立生活垃圾跨界转移补偿机制，完善生活垃圾收费政策，实现按量收费。

针对以上问题，我省应从以下几点着手建立生活垃圾跨界转移补偿机制。

合理确定边界。生活垃圾种类较多，对垃圾处理工艺的要求不同，特定行政区域内配备能够处理所有种类生活垃圾的设施既不经济，也难以可持续。专业化、布局合理、集中与分散集合是当前较为可行的治理方式。这要求在进行边界确定时不能仅仅根据行政级别，还应该结合人口、经济、自然条件等方面综合考虑。当前，生活垃圾处理设施主要包括生活垃圾无害化处理设施、生活垃圾转运系统、餐厨垃圾处理设施，以及农村生活垃圾治理。建议结合行政级别、人口、经济、自然条件等多个维度，综合考虑确定不同设施的布局，进而确定边界。

科学界定补偿标准。科学的标准是生活垃圾跨界转移补偿机制能够推广应用的基础，也是其可持续的关键。由于地方经济发展水平存在差异，居民维持自身生活条件以及人口再生产所需要的成本就会存异。加快探索生活垃圾跨界转移补偿补偿标准体系，要根据各领域、不同类型地区特点、垃圾种类和数量，以可持续发展能力为基础，完善测算方法，分别动态的制定补偿标准。标准制定要坚持多方参与原则，明确补偿金额确定方式，取得各方广泛的认可和支持。

畅通补偿资金渠道。“谁污染、谁治理”的政策导向是导致污染治理投资效率低下的重要原因，特别是在农村地区，污染主体往往更不具备治污能力，调整“谁污染、谁治理”的政策为“谁污染、谁付费”具有必然性。首先，在法律上要明确所有生活垃圾排放主体都有缴纳垃圾治理费的义务；其次，根据污染者付费原则，以量为收费标准，同时各级财政划拨一定的经费作为补充。在生活垃圾方面，政府提供基本服务，同时开放生活垃圾收集、转运及治理市场，让公众自由选择，充分发挥市场的作用。

明晰双边职责。完善相关法律法规，对生活垃圾跨界转移补偿的主体和客体职责进行明确的界定和有效的监督管理，提高主客体的积极性。平衡补偿对象利益，合理补偿客体的损失，降低客体的生活垃圾治理负担，缩小地区贫富差异，促进宏观稳定发展和人民生活水平提高。此外，要公开补偿资金流向，及时公报具体补偿效果，鼓励社会及舆论对补偿资金的使用进行监督，调动公众关心生态保护事业的积极性，动员群众参与补偿体系完善和稳定实施。

（作者为福建农林大学公共管理学院公共事业管理系副主任、副教授）